วิเคราะห์ Top Down / Bottom Up

ประทุมทิพย์ ทองเจริญ

วิเคราะห์ทฤษฎีนโยบายสาธารณะ  (Top Down / Bottom Up)
ประเด็น	การบริหารจากบนลงล่าง (Top Down)	การบริหารจากล่างขึ้นบน (Bottom UP)
กลุ่มคนที่มีบทบาทสำคัญ	ชนชั้นปกครอง ได้แก่ กษัตริย์ นักการเมือง ข้าราชการ และนักวิชาการ	ปัจเจกบุคคล ประชาชน มวลชน (Mass)
องค์ประกอบ	ชนชั้นนำ ข้าราชการ/ผู้ปฏิบัติ ประชาชน / มวลชน	ประชาชน / มวลชน ข้าราชการ/ผู้ปฏิบัติ ชนชั้นนำ
ทิศทางการบริหาร	บนลงล่าง จากชนชั้นปกครองไปสู่ประชาชนระดับล่าง	ล่างขึ้นบน จากประชาชนไปสู่ชนชั้นปกครอง
การตอบสนองความต้องการของประชาชน /สังคม	ตอบสนองความต้องการของผู้นำ และชนชั้นปกครอง	ตอบสนองความต้องการที่แท้จริง จากประชาชน
เทคนิควิธีการบริหาร	4 Cs (Command Control Coordinate Communication)	การมีส่วนร่วม การตรวจสอบ การให้ข้อมูลป้อนกลับ (Feedback) การติดต่อสื่อสาร
อำนาจ	การรวมอำนาจ (Centralization) ประชาชนถูกครอบงำ (Dominate) จากชนชั้นปกครอง / ฝ่ายบริหาร	การกระจายอำนาจสู่ประชาชนมากขึ้น (Decentralization)
แนวคิดทฤษฎีที่เกี่ยวข้อง	ทฤษฎีดั้งเดิม (Classical Theory) ทฤษฎี X -Douglas McGregor ระบบราชการ- Max Weber One best way – Frederick W. Taylor POCCC- Henry Fayol POSDCORB – Gulick & Urwick	ทฤษฎียุคพฤติกรรมศาสตร์ ทฤษฎี Y-Douglas McGregor Communitarianism - Karl Popper Communication – Jurgen Habermas ทางเลือกสาธารณะ (Public Choice) ประชาพิจารณ์ (Public Opinion / Public Hearing)
ตัวแบบที่เกี่ยวข้อง	ตัวแบบผู้นำ (Elite Model) ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model)	ตัวแบบกลุ่มผลประโยชน์ (Interest Group)
ระบอบการปกครอง	สมบูรณาญาสิทธิราชย์ (ศักดินา /พ่อปกครองลูก) สังคมนิยม	ประชาธิปไตย / รัฐธรรมนูญ
การสื่อสาร	แบบทางเดียว / Downward	แบบสองทาง / Upward

วิพากษ์ทฤษฎีนโยบายสาธารณะ  (Top Down / Bottom Up)

หากพิจารณาองค์ประกอบหลักของ Top Down และ Bottom Up จะพบว่าเหมือนกัน คือ ประกอบด้วย กลุ่มผู้นำ ข้าราชการ /เจ้าหน้าที่รัฐ และประชาชน ต่างกันตรงที่ทิศทาง (direction) ของอำนาจการบริหาร / การติดต่อสื่อสาร ซึ่งจะเห็นได้ว่า Top Down ฐานอำนาจอยู่ที่กลุ่มผู้นำ (บน) ขณะที่ Bottom Up ฐานอำนาจอยู่ที่ประชาชน กลุ่มผลประโยชน์ หรือ มวลชน (ล่าง) ดังภาพ

ภาพ : ทิศทางการบริหาร /การสื่อสารบนลงล่าง (Top Down) และล่างขึ้นบน (Bottom Up)

ที่มา : Web Technology, 2002

จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่าแนวคิดทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการบริหาร / การสื่อสารทั้ง 2 แบบ (Top Down / Bottom Up) เป็นไปในลักษณะคู่ตรงข้าม เช่น Top Down จะเกี่ยวข้องกับการรวมอำนาจ (Centralization) ดังจะเห็นได้จากรูปแบบการปกครองสมัยก่อน อาทิ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute Monarchy) ระบบ   ศักดินา (Feudal System)  เทวสมมติ (Divine Rights)  และสังคมนิยม (Communism) ซึ่งสะท้อนผ่าน  ตัวแบบผู้นำ (elite model) ตัวแบบสถาบัน (institutional model) ซึ่งการบริหารลักษณะนี้ทำไปเพื่อตอบสนองความต้องการของกลุ่มผู้นำเป็นสำคัญ ขณะที่ Bottom Up จะเกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ (Decentralization) อาทิ การปกครองแบบประชาธิปไตยในปัจจุบัน ซึ่งการบริหารลักษณะนี้เน้นที่การตอบสนองความต้องการของประชาชนเป็นสำคัญ

หากพิจารณาแนวคิดทฤษฎีที่เกี่ยวข้องพบว่า Top Down สัมพันธ์กับแนวคิดทฤษฎียุคดั้งเดิม (Classical Theory) เช่น ทฤษฎีระบบราชการของ Max Weber  ทฤษฎีการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ (Scientific Management) ของ Frederick W. Taylor หลักการบริหาร POCCC (โดยเฉพาะ Command และ Control) ของ Henri Fayol และหลักการบริหาร POSDCORB ของ Gulick & Urwick  และทฤษฎี X ของ Douglas McGregor  ขณะที่ Bottom Up จะเกี่ยวข้องกับแนวคิดทฤษฎีในยุคหลังจากนั้น โดยเฉพาะวิธีการศึกษายุคพฤติกรรมศาสตร์ (Behavioral Approach) ซึ่งต่อต้านการกดขี่ข่มเหงของนักปกครอง และนายจ้างจากทฤษฎีดั้งเดิม โดยหันมาเน้นที่ “คน” มากขึ้น มิได้มองคนเหมือนเครื่องจักรอีกต่อไป สอดคล้องกับแนวคิดทฤษฎีของ Elton Mayo  Douglas McGregor (ทฤษฎี Y) ทางเลือกสาธารณะ (public choice) และ        ตัวแบบกลุ่มผลประโยชน์ (Interest Group)

ทั้งนี้ การบริหาร /การสื่อสารแบบ Top Down มีเทคนิควิธีการที่สำคัญ “4 Cs” ได้แก่ การสั่งการ(Command) การประสานงาน (Coordination) การติดต่อสื่อสาร (Communication) และการควบคุม (Control) ขณะที่ Bottom Up เน้นที่การมีส่วนร่วม (participation) การตรวจสอบ (checking) การให้ข้อมูลป้อนกลับ (Feedback) และการติดต่อสื่อสาร (communication) ของประชาชน/มวลชน ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจที่แท้จริง (empowerment)

สำหรับความพลวัตของการบริหาร / การสื่อสารจากบนลงล่าง (Top Down) พบว่ามีความโดดเด่นในอดีต / ยุคดั้งเดิม ซึ่งในปัจจุบันแม้จะลดทอนบทบาทและอำนาจการบริหารบางส่วนจากกลุ่มผู้นำลงไปบ้าง แต่ยังคงปรากฏการบริหารลักษณะนี้ในทุกประเทศและทุกระบบการปกครอง ขณะที่การบริหาร /การสื่อสารจากล่างขึ้นบน (Bottom Up) พบว่าในอดีตไม่โดดเด่น เพราะประชาชนถูกครอบงำอำนาจ (Dominate) จากชนชั้นปกครอง แต่ปัจจุบันเมื่อสังคมและสภาพแวดล้อมเปลี่ยนไป โดยเฉพาะการเบ่งบานของระบอบประชาธิปไตยทำให้การบริหารลักษณะนี้โดดเด่นมากขึ้น อย่างไรก็ตาม จะเห็นได้ว่าแม้เวลาและสภาพแวดล้อมจะเปลี่ยนไปแต่การบริหารและการสื่อสารทั้ง 2 ลักษณะ(Top Down / Bottom Up) ยังคงมีการนำมาใช้ให้เห็นควบคู่กันเสมอ
----------------------------------------------------------------------------------
หมายเหตุ :การวิเคราะห์และวิพากษ์ชิ้นนี้ส่วนหนึ่งในบทเรียนรายวิชาประเด็นนโยบายสาธารณะเชิงวิพากษ์ หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรดุษฎีบัณฑิต คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ ม.มหิดล วิเคราะห์และวิพากษ์โดย ประทุมทิพย์ ทองเจริญ